小米2016

因此，信访不可能成为纯粹的、典型意义上的行政制度，它本身也很难成为一项法律意义上的独立权利，如果以科层制的标准来规制和要求信访本身，将其视作一种纯粹工具意义上的治理手段，就会消解信访之政治功能，使民众丧失一个民意表达的渠道。

之所以说它是活口，是因为法定规定都只授权省级政府决定，但省级政府怎么确定则由省级政府自己掌握。这个不封口的X，就成为了市县政府任意添加城管执法事项的入口。

过去城管执法体制存在的突出问题之一，就是管理权与执法权分离。因此，应当理解为是由住房城乡建设部会同中央编办指导地方统筹解决。所以，今天的城管执法体制实际上就是相对集中行政执法权体制。《指导意见》分别明确规定了城市管理职能和执法职能。但这部分执法事项不是由立法直接规定，也不是《指导意见》直接划定，而是由地方政府分别确定。

进入专题： 城管执法体制 。中央不是城市，省、自治区也不是城市，只有市、县才是城市。在现行宪法文本中，知情权并无明确的宪法规范依据。

基于一般行政法理，政府实施行政行为所依据的信息，尤其是涉关合法性判断的核心信息，由于涉及到公民的法律上利害关系，应当向公民主动公开。[4]参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第217页。结语 现代行政权的扩张和行政主导的权力运作，在满足福利国家给付功能和经济社会政策调整效率的同时，极易陷入行政专断的极端。在治理逻辑维度，依据我国宪法体制的职权分工原理，可由作为法律监督机关的检察机关提起公益申请，其中原理与公益诉讼模式近似，即检察机关对行政机关的职权行为进行监督。

由此构成政府行政的合法化逻辑理路，即诉诸作为民意代表的代议机构，通过遵从代议机关制定的控制行政行为的规则，获得行政活动的合法性。同时，由于无法受到宪法体制的有效规约，政府的信息公开职权极易僭越宪法体制的职权配置，违反国家机构分工原理。

在韦伯看来，所谓职务机密这个概念，纯粹是官僚制的特殊发明，而且极少有其他的事务受到他们如此热切地拥护。而政府信息公开的实践问题，如上文所析，恰恰是人大职权缺位引发的制度逻辑错乱所致。但如以特殊需要赋予申请权，又因无法准确界定而陷入空泛。这一二元逻辑在近现代思想史上可谓源远流长，一般模式由洛克在《政府论》和密尔在《代议制政府》中建构。

与此同时，一个让人难以接受的事实是，即使申请者本人，在申请之初恐怕也不抱有乐观态度。以公式描述，可表达为人民——人民代表大会——国家机构(行政机关、审判机关、检察机关)——公民。[7]参见北京市高级人民法院行政审判庭：《北京市审理政府信息公开案件疑难法律问题调研报告》，载李林、田禾主编：《中国地方法治发展报告(2014)》，社会科学文献出版社2015年版，第121页。在这一主体程序结构下，政府义务规避的制度管道被堵塞，公共利益亦得到民主审议程序的守护。

[30]参见柳砚涛：《论行政诉讼中的利害关系——以原告与第三人资格界分为中心》，载《政法论丛》2015年第2期。这一过程是必需的，因为代议程序承载着基于民主商谈的公共理性，以此整合多元社会的碎片化和离散化意见，寻求分歧中的最大公约数。

[3]参见吕艳滨：《政府信息公开制度实施状况——基于政府透明度测评的实证分析》，载《清华法学》2014年第3期。4.本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题。

也许会有质疑认为，人大的原本职权尚未有效发挥，此时又让它担当促进政府信息公开这一重任，是否会导致人大因承受不能承受之重，以致雪上加霜？这一现实问题确实存在。与此同时，忽略代议渠道而动辄诉诸主权者的民意号召，常常掺杂着民粹倾向的非理性指责，掷地有声的建设性讨论和诉求主张淹没其间，乃至陷入沉默的螺旋结构。在三公经费公开等实例中，由于涉及财务会计的专业知识，绝大多数公众陷入了账目迷宫中，自然难以满意。另一方面，在现代行政国家趋势下，政府已不再局限于代议机关意志的执行。上述困境的根源在于，将公民知情权所对应的国家义务，狭隘地理解成政府的公开义务。但如果从制度配套的系统论视角，则可轻易化解此两难，兼顾看似对立的两方利益。

五、基于治理逻辑的政府信息公开 政府——公民治理逻辑具体表现为政府行使职权的行政过程，载体是政府行政行为，公民因行政行为与政府职权发生利益关联，从而产生公民权利保障、权利受侵和权利救济等具体法律问题。[16]因此，将以特殊需要作为关联的依申请政府信息公开行为定性为具体行政行为，实则混淆了上述两种性质的知情权及其实现逻辑。

在基于公共利益的反射关系的环境保护、食品安全监管、产品质量监管等情形下，如反射关系可落实至特定时空的公民个体，则采取聚合型法律上利害关系与公共利益并存模式。二、主权逻辑与治理逻辑 《条例》立足于公民知情权——政府信息公开义务的逻辑架构，具体建构思路包括五个环节：1.知情权是人权，应受保护。

在被抬高的公众期待与现实效果的高度落差中，公众原先被激发的热情慢慢退却，政府信息公开工作日益承受指责，被寄予厚望的政府信息公开在部分地区开始异化为自我标榜的政绩工程，政府最初的那份真诚亦随之流逝，乃至反遭作秀之质疑。政府当然会利用这一鸿沟加以掩盖，但我们在通过公开倒逼政府阳光财政时，却不能从一个极端走向另一个极端——如果指望通过填补这道鸿沟使政府无处藏污纳垢，那么，这道鸿沟另一侧所具有的回应复杂社会的专业治理能力和治理体系，也将因对公众诉求的顺从而一并消失。

当然，强调人大在政府信息公开的职权发挥，虽符合人民——人大——政府的宪法逻辑，但必须直面人大疲软这一现实问题。其后果是，既可能因其职权所限而无力满足民众信息需求，也可能因越权而陷入恣意，更可能将蕴含于分工背后的制约和监督消解于无形。[5]如果在受理环节通过诸如受案范围、管辖之类的常见制度设计来甄别、规范和引导公民的申请，自然无须再将宝贵的资源浪费在那些明显不适当的申请之上，也可有的放矢地集中资源处理合理有节的申请，促进行政资源的合理配置。换言之，支撑行政行为合法性的核心信息，即使属于国家秘密、商业秘密或个人隐私，也应当向公民公开。

此时因不具备意思之要素，不认其有权利。(二)两大功效 基于人民——人大——政府宪法逻辑的信息公开模式，由于人大的介入及其功能的发挥，有助于消除既有制度的两个积弊： 一是构造利益衡量的主体结构，压缩政府单向判断模式下的义务规避空间。

近现代宪法理论一般延循代议制的逻辑构造，即作为主权者的人民通过委任代表组成代议机构行使国家权力，由此形成主权意义上的人民——代议机构关系与统治(本文倾向于使用更为客观的治理)意义的代议机构所实施的统治行为，即政府——公民关系。(三)面对这一境地，在舆论指责之余，有无有效的制度化规约举措 《条例》第33条设置了举报、行政复议和行政诉讼三大监督和保障机制。

因而，如果不能将知情权作为政治权利的属性及其强烈彰显的政治权利体系逻辑与宪法体制的组织和运行逻辑有机对接，知情权的宪法功能将遭到减损，并殃及宪法体制的良性运行。而这一区分必须立足于政府行为的主体关系及背后的宪法体制的组织和运行逻辑。

《条例》虽将例外事项明确列举，但第8条的三安全一稳定条款却额外限制了公开范围，加上政府对于公共利益衡量的漠视态度和消极对待，相关制度并未真正起到调节信息公开范围的作用，客观上造成了制度效果的不佳和公民的不满。二者本应有序分工，协调并致。在政府行政过程中，人大权威转换为人大立法，立法是经由民主程序所凝结的人民意志表达，以法律为准绳的行政职权行使，本质在于遵从人民的意志指引，从而获得公民的自愿服从。这是公开效率性的体现，但人大的授权应以明确形式作出，政府在信息公开中也应明确表明获得人大授权。

另一方面，直接利害关联有效拓展了传统行政法法律上利害关系的范围，赋予行政行为的辐射对象以申请权。[31]针对关乎行政行为合法性的商业秘密和个人隐私，应当在政府的主持下由双方签订保密协议，明确保密义务，约定相关责任。

而且，《条例》第20条规定的公民等提交的申请材料中，并无说明其与申请公开的信息之间的特殊需要之要求。作为行政法规，《条例》可以包容政府——公民的治理逻辑。

在这个意义上，知情权的功能和价值就不言而喻，其规范内涵亦在政治权利的体系逻辑及由政治权利串联起来的宪法体制的组织和运行逻辑下得以清晰展现。如萨托利所言，公众参与是微型民主的本质，为上层结构即民主政体，提供了关键的基础结构。